[비즈한국] 自2001年電力產業結構調整以來持續了25年的“5社分立體制”即將落下帷幕，取而代之的是一家大型發電公企。此舉旨在消除割裂的公企結構所帶來的低效問題，並有力推動國家主導的能源轉型。目前，關於透過合併發電公企以加強能源公共性的“期待”，與擔心出現大型壟斷公企及市場扭曲的“擔憂”正處於激烈博弈之中。
氣候能源環境部於9月4日在韓國電力南首爾總部舉行了“發電公企合併方案座談會”，並正式釋出了將韓國南東、中部、西部、南部、東西發電等5家發電公企合併為一家公司，新設韓國電力100%子公司“韓國發電（暫定名）”的推進計劃。
內部治理結構將進行大規模精簡，並向以能源轉型為中心轉型。原有的“5名社長·5名監事·10名常任理事”體制將大幅壓縮為“1名社長·1名監事·4名常任理事”體制。分散在5家公司總部的管理人員將從2400餘人縮減至1800餘人左右。裁減出的600餘人將被重新部署到新設的3-4個“地區再生能源總部”，專門負責太陽能、陸上風能等區域性新能源的擴大工作。總部將構建由再生能源總部、公正轉型總部、安全技術總部、企劃管理總部等4個部門組成的架構。
合併完成後，合計發電裝機容量將達到約53GW，成為除中國外全球排名第8（含中國則為第14位）的全球性超大型發電公司。政府提出了明確的時間表：在今年定期國會期間制定特別法，為許可議題、原公司權利義務及勞動合同繼承、簡化合並流程、免除企業合併審查等提供法律依據；同時於9月內成立由次官擔任委員長的“發電公企合併準備委員會”，並計劃在2027年10月1日正式完成出航。
支援方：“恢復能源公共性與基於單一法人的僱傭繼承”
支援合併的一方強調，由公共主導能源轉型以及解決分立體制下的結構性低效是核心理由。
首先，批評者指出，自2001年新自由主義式分立以來，5家公司之間僅產生了無意義的惡性競爭和重複費用，且由於國內90%以上的再生能源投資被民間資本佔據，導致了“變相私有化”的加劇。因此，只有由公共部門直接負責大規模擴大再生能源，才能恢復電力公共性和能源主權。
綠色聯合氣候能源組組長黃仁哲表示：“將公民生活中的必需品——能源交給以營利為中心的民間經營者是不合適的。只要利潤不足，民間經營者隨時可能取消專案，因此合併後的發電公企必須擴大投資規模，由公共主導帶動海上風能等的擴充套件。”
主要理由還包括，將分散的研發（R&D）和投資財源整合，並透過共同採購燃料和統一維修物資來降低成本，從而減少未來電價上漲的壓力。8月7日在國會舉行的“備戰AI時代的理想電力產業結構”研討會上，發電工會委員長制勇順強調：“政府將25年來未解決的問題轉向合併討論，符合發電勞動界的長期訴求。2001年分立後，各發電公司自行採購LNG，反而削弱了天然氣公社的採購話語權，產生了負面效果。”
關於退出煤電後的“公正轉型”，也有觀點認為只有在單一法人體制下才具有現實可行性。在煤電廠相繼關停的情況下，唯有成為單一公企，才能將火電工人順暢地轉崗至公共再生能源崗位。
主持國會研討會的共同民主黨議員金柱泳強調：“隨著煤電全面退出，火電工人的僱傭危機日益凸顯。與其成立獨立的新能源子公司，不如在合併發電公企的治理結構框架內設計吸收他們的僱傭和風險，這才是‘以結構保障公正轉型’。”
擔憂方：“市場訊號麻痺、網中立性受損及路徑依賴的陷阱”
另一方面，也有人警告稱，大型壟斷公企的出現會導致市場扭曲和電網公平性受損。
9月1日在由國會氣候危機脫碳經濟論壇和氣候解決方案共同主辦的“能源轉型期的發電公企，如何進行重組”座談會上，共同民主黨議員樸智惠在賀詞中表示：“雖然分立導致的低效是必須解決的問題，但不能讓合併演變為大型壟斷企業的出現，從而損害網中立性並妨礙公平電力市場的構建。特別是在同一企業內同時執行‘脫煤資產管理’和‘擴大再生能源’這兩種相互衝突的任務，有可能會削弱能源轉型的動力。”
最大的爭議在於，隨著佔據批發電力供應60%以上份額的壟斷經營者出現，可能引發市場扭曲。有人提出風險稱，佔支配地位的經營者可能會透過調節供應容量或歪曲發電成本提報資料，人為操縱批發電力價格（SMP）。
擔任研討會主講人的崇實大學教授李有秀指出：“一旦誕生市場佔有率達到60%的龐大公企，電力交易所的價格競價制度或實時市場等市場化路線圖將失效，市場價格訊號將完全喪失。這種結構最終只能淪為名義上是市場、實則為‘管理型市場’的體制。”
此外，還有對損害“電網中立性”的警告。網中立性是指為防止重複投資，作為自然壟斷領域的輸配電網，應確保所有發電經營者都能無差別、公平、平等地使用。然而，如果擁有輸配電網壟斷權的韓國電力與大型合併發電公司結合，可能會透過延遲民營再生能源接入、轉嫁不公平的輸出限制、牽制直接電力購買協議（PPA）等方式，阻礙再生能源的擴大。
李有秀教授批評稱：“只要發電公企還是韓國電力的子公司，就很難排除形成公共卡特爾的可能性。在電網飽和的情況下，存在優先保障合併公企發電機的接入和排程，而將系統歧視和無補償輸出限制轉嫁給民營再生能源或能源儲存裝置（ESS）的巨大風險。”
對此，氣候部電力產業政策科長姜景澤在座談會上反駁稱：“網中立性問題更多是源於韓國電力兼營輸配電網和電力銷售的垂直結構，而非發電公司是一家還是五家的問題，這與發電公司合併屬於不同層面的事。”也有人提出，如果網中立性有問題，可以將運營輸配電網的韓國電力與發電公企的關係改為獨立法人，而非子公司形式。
還有意見指出，能源轉型的速度反而可能放緩。在發電公企裝機容量中，傳統化石燃料和核電佔比超過95%，而再生能源僅佔0.3%左右的情況下，如果龐大的單一組織出航，為了防禦既有化石資產的損失而加強“路徑依賴”，可能會導致脫煤動力下降。
氣候解決方案電力市場系統組研究員金世元指出：“如果發電子公司真心有能源轉型意願，過去25年裡完全可以增加再生能源。合併為單一組織後，很難產生積極推動那些需要削弱自身核心業務的再生能源擴張的現實動力。與其這樣，不如拆分為減排火電法人和專門負責再生能源的公共法人，透過將火電縮減產生的勞動力逐步重新部署並過渡到持續擴張的再生能源法人中，從公正轉型的角度看，這種結構更自然、更具邏輯性。”
相反，黃仁哲組長反駁稱：“如果一個法人只包含需要退出的資產，那必須反問該如何行動。如果進行脫化石燃料轉型，該法人就會消失，要求其選擇自行關閉公司是非常困難的，因此反而更有可能強化路徑依賴並抵制轉型。”
此外，還有批評指出，5家公司的合併負債率達到約160%，再加上煤電關停費用，僅靠簡單的合併就能獲得大規模融資能力的說法是“財務錯覺”，反而可能加劇官僚主義式的低效。
呼籲加強對電力公企的民主監管與設立獨立監管機構
儘管對合並的判斷存在分歧，但雙方都達成共識，認為必須為大型電力公企設立民主監督機制和制度性安全裝置。
首先，要求對大型電力公企進行“民主監督”的呼聲很高。要求確保從專案規劃到評估的透明度，防止合併後的公企像過去一樣單方面、非民主地強行推進電網或電廠建設。
公共運輸工會發電非正規職連帶支部長李泰世強調：“如果合併和僱傭對策僅僅止步於母公司公企的合併，那麼對9000餘名分包及子公司勞動者沒有任何意義。為了防止大型公企壓殺地區分散型能源或隨意延長化石燃料使用壽命，必須在合併法人內部設計讓居民和勞動者參與決策的民主監督機構。”
設立獨立的電力監管機構的呼聲也隨之出現。有人主張應新設獨立於政府或電力當局的“電力監督院”等機構。並以此建立公平的電網使用規則，監督市場支配力的濫用。
金世元研究員表示：“目前的電氣委員會隸屬於氣候部，無法行使實質性的監管職能。像金融市場的金融監督院·金融委員會，或是普通市場的公平交易委員會一樣，為了加強市場監控和系統監管功能，有必要設立獨立的監管機構。”
然而，圍繞獨立監管機構性質的警惕聲音也不小。作為研討會討論嘉賓出席的忠南大學教授鄭世恩引用英國獨立監管機構Ofgem（英國能源與天然氣市場辦公室）的案例提出了不同角度的問題。鄭教授表示：“像英國Ofgem那樣在市場開放後設立的監管機構，可能會被市場原教旨主義者所掌控，進而反過來壓制作為公企的韓國電力，損害公共性。目前，比起盲目追求機構獨立，應優先落實由國家保障成本、透過公共方式管理電價的原則，以解決韓國電力的虧損問題。”