重大災害處罰法實施3週年
經濟正義實踐市民聯合會國策事業監察團團長申英哲：“應增加總承包商的直接施工比例”

【Biz韓國】今天，又有一位建築工地的勞動者未能平安回家。在韓國所有產業中，建築業是發生死亡事故最多的領域。為了防止因未能履行安全或保健義務而導致勞動者死亡的悲劇，我國制定了《關於懲處重大災害等的法律》（簡稱“重大災害處罰法”），並於2022年1月起正式實施。然而，每年在建築工地喪生的勞動者人數依然保持在三位數。為了減少建築工地的死亡事故，我國社會應當付出怎樣的努力呢？

Biz韓國採訪了經濟正義實踐市民聯合會（經實聯）國策事業監察團團長申英哲，詢問了減少建築工地產業災害的方法。申英哲團長不僅是土木施工技術士和建築工程學博士，還曾在綜合建築公司、法律事務所、地方自治團體以及專業建築公司等多個領域工作。目前，作為建設經濟研究所所長及經實聯國策事業監察團團長，他正致力於尋找解決韓國建築工地問題的方法。在重大災害處罰法實施3年後的今天，申所長如何看待韓國的建築安全狀況呢？

“重大災害處罰法實施後，建築工地的死亡人數確實有所減少。雖然這其中受市場低迷導致建築工地本身減少的影響，但制度實施的效果也是顯而易見的。隨著未採取安全措施的總承包商經營責任人開始受到處罰，建築行業開始在工地安全管理上投入時間和費用。過去，建築工地的監督管理實際上是由分包商負責的，但以最低價中標的分包商往往缺乏足夠的資金和時間用於安全管理。因此，過去在建築工地上有很多分包商的勞動者失去了生命。不過，重大災害處罰法引入之初所期待的災害減少效果是否真正達到了預期，依然值得深思。”

申英哲團長認為，重大災害處罰法在減少建築工地死亡人數方面發揮了一定作用。根據韓國僱傭勞動部的災害調查物件死亡事故發生現狀資料顯示，建築行業死亡人數從重大災害處罰法實施第一年的2022年341人，減少至2023年的303人和2024年的276人。申團長指出，過去很多災害的發生是因為總承包商實際上是以最低價轉包工程，而分包商則在資金匱乏的情況下承擔了工地的安全管理任務。隨著懲處有能力的總承包商負責人的法律出臺，建築工地的災害也隨之減少。

“若想從根本上減少建築工地的重大災害，必須改變依賴分包的生產結構。有必要提高首次中標工程的總承包商的直接施工比例。雖然不能要求承接的工程全部由自己施工，但至少對於結構框架或土木工程等對安全和質量有重大影響的主要工序，應要求總承包商以合同工程費的50%以上進行直接施工。只有當總承包商直接負責施工時，才能將安全管理費用適當地反映在工程造價中進行投標，並切實管控工地安全。”

申英哲團長主張，減少建築工地重大災害的首要方案是提高總承包商的直接施工比例。雖然無法強制要求尊重私有財產自治的民間工程，但他認為，至少在公共工程的主要工序中，無論工程金額大小，都應將總承包商的直接施工比例提高到50%。根據《建設產業基本法》，建築業者在承接工程金額1萬億韓元以下的工程時，必須按照勞務費基準直接施工10%至50%。然而，直接施工義務比例卻呈現出一種隨著工程費增加而降低的結構：合同額不足3億韓元時為50%，30億韓元以上、70億韓元以下時僅為10%。

“也應賦予許可授權人監督建築工地安全的責任。擁有工程許可權的地方自治團體在簽發許可的瞬間，往往就擺脫了工地管理責任。目前，監督韓國施工現場質量與安全的角色由工程監理人承擔，但僱傭監理人的‘甲方’角色是由建築業主擔任的。這種結構註定導致工程監理必須從屬於建築業主。擁有最強大許可權的地方政府在發放許可後，僅接收監理中期報告和竣工報告，卻不承擔自己所許可工地的安全責任。將許可授權人納入安全責任範圍的唯一方法，就是強制規定由許可授權人直接簽署工程監理合同。”

工程監理人是指確認建築物、建築裝置或工程設施是否按照設計圖紙施工，並對質量管理、工程管理、安全管理等進行指導和監督的人。根據《建築法》，目前指定住宅用建築或小型建築的工程監理人的權力歸許可授權人所有，但實際上所有的工程監理合同簽署權都掌握在建築業主手中。申所長主張，為了保證監督工地安全和施工質量的監理人的獨立性並對其進行監督，監理合同簽署權必須由許可授權人掌握。當然，監理費用仍由建築業主承擔。

“為了讓許可授權人能夠妥善監督建築工地安全，必須充實地方建築安全中心。應建立一種讓許可授權人能夠隨時檢視工程監理人活動及書面記錄的結構，並確保他們能夠從技術層面對工地安全和監理活動進行指導和監督。政府為了讓建築師、建築結構技術士、建築施工技術士等專家輔助地方工地的安全管理工作，引入了地方建築安全中心，但目前我國有一半的地方建築安全中心因人員不足而名存實亡。如果無法正常運營地方建築安全中心，就應該剝奪其許可權。”

地方建築安全中心是地方政府下屬專門負責檢查地方建築安全的機構。由建築專業人員負責執行地區許可相關的技術審查和工地安全管理工作。為了防止行政機關因專業性不足而導致的安全管理空白，韓國國會於2017年修訂《建築法》，引入了地方建築安全中心。廣域地方政府、人口50萬以上的基礎地方政府，以及建築許可面積或老舊建築比例排名前30%以內的基礎地方政府，必須在其管轄區域內設定地方建築安全中心。據Biz韓國調查顯示，在韓國127個地方建築安全中心中，有61個（48%）甚至無法配備必要的專業人員。